前期经年博弈致移民进度滞后，目前蓄水在即开始冲刺，未来后扶任务与搬迁一样艰难。

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　侯大伟 伍晓阳 任鹏飞

　　“只要下决心做，总能想出办法来。”

　　2011年10月底，坐在北京总部的办公室里，对《瞭望》新闻周刊谈起金沙江下游开发形势，三峡集团董事长曹广晶既对此前移民进程发愁，又对如期蓄水抱有信心。

　　其时，向家坝、溪洛渡水电站（简称两站）总计18万多移民中，包括临时过渡在内，仅搬迁了5万多人，而距预定清库时间分别只有半年多、一年多。

　　向家坝电站云南省昭通市绥江县库区移民刘正英几年来一直期待电站建设改善她和乡亲们的生活，可她不明白：“2003年就封库了，为啥子到今年才赶修安置房？”

　　曹广晶认为，移民进程滞后，源于一场“不对等的博弈”，“面对越来越多、越来越高的诉求，企业实在难以应对。”

　　三峡集团总经理助理兼移民局党委书记梁福林也说：“移民要求越来越高，地方政府也有诉求，加上业主，三者之间的矛盾比较复杂。”

　　按2005年、2006年分别审定的可行性研究报告，两站移民经费共约230亿元，后经“博弈”，三峡集团不断追加经费，2011年又增加200亿元，接近翻番。

　　对绥江县委书记卢云峰等库区干部来说，蓄水时间所剩无几，目前的主要精力是“想尽一切办法赶进度”。不管此前如何反复谈判，确保如期蓄水毕竟是一个需要实现的目标。

　　滞后

　　在绥江县新县城的工地上，树立着一块倒计时牌，移民安置房竣工日期定在2012年4月30日。

　　2002年，国家正式授权三峡集团开发金沙江下游河段的乌东德、白鹤滩、溪洛渡、向家坝4座电站。2005年底，溪洛渡电站正式开工，2006年底，向家坝电站正式开工。

　　按计划，向家坝、溪洛渡两站将分别于2012年5月、2012年11月完成搬迁，然后开始清库，分别于2012年10月、2013年5月下闸蓄水。

　　本刊记者2011年10月到11月在库区采访时，两站总计18万多名移民中搬迁了5万多人，移民安置工程还有超过三分之一的项目刚刚开工或还没有破土，而高达约230亿元的原移民补偿投资概算已经全部花完，三峡集团后期不断追加经费。

　　绥江县是向家坝库区将要淹没的两座临江县城之一，新县城建在老县城背后的一片山坡上。按照原计划，2012年2月份就要启动搬迁了，本刊记者实地采访期间看到，大约还有六成项目建设进程刚刚过半。

　　绥江县常务副县长、县城迁建指挥部常务副指挥长黄勇介绍，总计240万平方米的建设量中有100多万平方米实现了主体封顶。他说，如果不是在2011年初经省政府特批，把新县城迁建项目统一委托给云南省建工集团建设，这一进度还会更落后。

　　四川省宜宾市屏山县是向家坝库区淹没迁建的另一座县城，加上县城以外的5个迁建集镇，屏山县移民安置区新建的建筑规模达270多万平方米。据宜宾市扶贫与移民工作局副局长卓友成介绍，还有60多万平方米迁建项目因为各种原因尚未开工。

　　本刊记者采访之时，两站库区移民人数较多的屏山、雷波、绥江、永善四个县，均未完成迁建集镇建设。在云南省永善县的桧溪、朝阳等集镇的迁建新址上，施工人员刚开始进场施工。

　　三峡集团移民局向家坝项目副主任程剑平说，整个库区移民安置项目建设都滞后于既定的时间表。

　　倒逼

　　移民进度何以滞后，一些受访者提及到体制交替的原因。

　　2006年，国务院颁布实施《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，1991年发布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》作废。而向家坝和溪洛渡水电站的审批和开工（向家坝为前期开工）时间都早于新移民条例，设计程序遵循老移民条例，移民安置方案和补偿标准又要按照新移民条例调整。

　　本刊记者从四川省扶贫和移民工作局了解到，在两站开工建设的时候，移民安置可研报告、临时控制性补偿标准和实施方案都还没有制定完成，移民工作还未展开。

　　水电开发补偿和移民安置遵循“一库一策”原则，金沙江又是云南和四川两省的界江，导致不同电站、不同库区的政策标准和操作方法有别，库区移民利益诉求多样，这些都是导致安置搬迁工作进展缓慢的原因。

　　由于库区之间政策不统一、两省操作方式各有特点，过去几年时有一些移民群体性诉求之事发生。云南永善县政法委书记谭德勇分析说，作为国家级贫困县，永善经济社会发展欠账较多，矛盾交织复杂，在移民工作中维稳压力大，很多工作必须尽可能地细致、谨慎，这也使得库区移民工作进展缓慢。

　　对地方政府在移民工作中面临的巨大压力，梁福林深表理解。他说，金沙江两岸自然环境较差，山高坡陡、土地贫瘠、生态环境脆弱，库区主要县域经济条件差，大多为少数民族聚居区和国家级贫困县，交通、水利等基础设施薄弱，移民安置环境容量有限，人多地少矛盾突出，移民工作难度非常大。

　　正因为普遍欠发达，库区地方政府几乎一致将水电开发视为地方发展的巨大机遇，因此也有期望值过高、依赖性过大的现象。

　　云南省移民局规划安置二处处长刘经喜也说，有地方政府希望把历史遗留问题和未来发展问题通过水电开发一次性解决，加大了移民安置工作的难度，使移民工作相对滞后。

　　前期迁建缓慢，时近清库蓄水，梁福林认为，迁建安置区的建设应突出群众安置房，政府部门、酒店商场等公共配套和机关单位的建设必要时可以暂缓，以确保清库之前，每户移民群众都能有一套安置房。

　　大规模搬迁阶段即将来临，除力赶建设进度外，库区干部还担心移民群体稳定。雷波、永善两县的有关负责人都认为，为顺利实施移民搬迁，从现在开始，库区地方政府应更加做好政策宣传和解读工作，仔细排查矛盾隐患，对移民群众长期反映的困难和问题，要根据相关政策给予明确解答，避免把群众的疑问乃至不满意“击鼓传花”传到搬迁安置阶段。

　　屏山县移民局局长唐作荣、绥江县移民局副局长吴辉等则建议，库区地方政府还在确保社会稳定的前提下，将按期实现蓄水发电的紧迫性有效传递到基层责任主体身上，明晰权责、奖惩明确，推动移民工作平稳、有序、加快推进。

　　进城

　　“当了大半辈子农民，也进城享受一下。”绥江县城附近的农村移民沈云琴说。像她一样，向家坝、溪洛渡库区农村移民多将电站建设视为改变身份与命运的契机，大半选择了非农安置。

　　金沙江下游库区县都是位于深山峡谷之中的农业县，向家坝和溪洛渡电站库区除需迁建云南绥江和四川屏山两座县城共5万多城镇人口外，其余移民主要是农村人口，约占库区移民总数的7成。本刊记者在移民最集中的两省六县采访调研发现，四川库区约70%的农村移民和云南库区约90%的农村移民选择无土化非农安置。

　　宜宾市扶贫和移民工作局副局长卓友成说，尽管四川省不鼓励农村移民选择无土安置方式，但屏山县2.2万多农村移民却有超过80%的人自愿选择了非农安置。

　　屏山县锦屏镇回龙村四组农妇任曼玲多年前就已在县城以蹬三轮为生，她说，已经习惯了县城的生活，不想回到农村种地了。这次为了进城，她选择了投亲靠友的安置方式。

　　经济相对落后的四川凉山州雷波县，通过组织农村移民迁往自然条件较好的凉山州州府所在地西昌市，才保证了约50%的农村移民选择了农业安置。

　　雷波县白铁坝乡繁荣村三组村民周宗勤说，他没有选择农业安置的原因是，淹没的都是好地，种花椒一年可挣好几千，而补偿给的地不适合种花椒，所以还不如要了钱进城。他已在雷波县城附近买了块宅基地建了一个五层小楼，一楼做门面，二至四楼做客房，五楼自住。

　　云南库区移民主要集中于昭通市下属的绥江、永善和水富三县。据当地干部介绍，国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》强调农村移民以土地安置为主。昭通市高山峡谷、人多地少，无法调出用于农村移民生产安置的足够土地，在移民普遍不愿远迁的情况下，云南省专门制定了一项“城集镇统一居住，以每年的现金补偿代替生产耕地”的逐年补偿安置政策，吸引了大部分农村移民。

　　在绥江县7000多户、2.5万多名被淹没耕地的农村移民中，除了5户13人选择了人均一亩水田的分散农业安置、21户71人选择了有少量土地的复合安置之外，其余移民全部放弃了农业生产用地。在即将迁建绥江新县城的3.1万名移民中，有1.2万多人是新进城的农村移民。

　　在种植青花椒等经济作物产值较高的永善县，其7800多户、近3万名被淹没耕园地的农村移民，选择有土安置的是460户、大约2000人。而水富县的6000多名农村移民，则全部选择了统规代建的城镇化社区安置方式。

　　后扶

　　农村移民纷纷选择进城，库区城镇化率急速提高。卢云峰测算，2012年5月份完成搬迁安置后，绥江县城人口将增长近一倍，城镇化率从封库之前的不足20%提升到约40%。

　　城镇化急速提高之后的库区短期内会面临产业支撑不足的挑战。两站移民集中的屏山、雷波、绥江、永善四县都是国家扶贫开发工作重点县，除雷波有一些矿产资源外，其他三县长期以来几乎没有什么工业支撑。

　　永善县发改局副局长李顺奎说，永善全县一年财政收入是5000多万元，保运转都不够，主要依赖中央财政转移支付。目前该县15个乡镇中还有12个没有通乡油路。

　　屏山县经信局局长钟贤礼告知，自2003年向家坝库区封库以来的多年时间里，全县工业发展几乎停滞，难以为库区发展提供产业支撑。

　　水富县向家坝镇5500多名移民因处于向家坝水电站施工区，在2005年底统一搬迁到距离县城不远的一个安置小区内，每家每户配备大小不等的商铺。由于缺乏产业支撑，本刊记者在这里看到，相当一部分的门面紧闭。住在这个安置小区的盛凡珊说，生意没有想象中的好。

　　受访的库区干部群众和三峡集团有关负责人认为，加大对库区产业发展和移民群众生产生活的后期扶持力度，是与电站建设和移民搬迁安置同等重要的工作，也与当前移民工作能否顺利推进有着密切关系。

　　卢云峰希望，国家给予水电库区更高比例的直供电优惠政策，对库区企业，尤其是新进并大量吸纳移民群众就业的企业，可以参考吸纳残疾人就业企业的政策给予一定的税收优惠。

　　屏山县移民局局长唐作荣建议，可以借鉴地震灾区对口支援机制，组织在国家重点水电工程建设中受益的东部地区企业，通过对口帮扶库区产业发展、建立移民就业培训和创业基金，加大移民后期扶持力度。

　　永善县副县长杨家聪表示，金沙江下游库区县都是经济薄弱、基础设施落后、民生工程欠账较多地区，对库区移民的扶困首先就应该体现在帮助库区改善基础设施和民生工程上。

　　绥江县移民局局长穆志强建议，在每个库区移民县均设立一个贫困移民救助基金，并明确资金来源，建立组织保障，通过有效帮扶来让移民建立对未来生活的“底气”。