严防死守防火扑火 全力保护森林资源
——对云南连年干旱问题的回顾与反思（续篇三）
秦光荣
火灾是危害森林资源的大敌，一场火灾会造成损毁林木、烧毁林下植物资源、危害野生动物、引起水土流失、使下游河流水质下降、引起空气污染、威胁人民生命财产安全等严重危害。4年连旱致使全省森林防火形势持续处于高危状态，如果对森林火灾防控不力、处置不当，那么千百年来积累的森林资源、祖祖辈辈育林兴林的绿色成果就可能带来严重损失、甚至付之一炬。因此，在4年连旱的过程中，我们高度重视严防死守防火扑火，千方百计保护好森林各类资源。从本质角度上说，这是云南4年大旱、4年大丰收、4年大发展的关键一招，其意义与保障民生、大兴水利、调整结构同等重要。
一、森防形势异常严峻，防火扑火压力空前
自2009年以来，受4年连旱的影响和冲击，我省森林火险长期处于超高状态，预防和扑救森林火灾的任务之重、难度之大、风险之高前所未有。
（一）森林火险等级居高不下。从2009年到2012年，全省年平均森林高火险天数分别为88天、145天、101天、129天，4年平均为116天，高过历史正常水平67天的73%。特别是2010年森林防火期较常年提前1个月、结束时间推迟了20天，16个州市、129个县（市、区）的森林火险期、5级森林高火险天数均打破了历史记录。连续呈现出森林高火险期开始时间明显提前，结束时间明显推迟，森林高火险期持续时间长，影响范围遍及全省每个乡村的新特点。
（二）森林火灾隐患大幅增加。4年连旱造成我省枯死林木和杂草堆积，林下易燃物载量急剧增加，加之全省大部分林区以云南松、思茅松等针叶林为主，天然次生林、人工中幼林面积大，密灌木丛生，一遇火源，地下火、地表火、树冠火立体推进，推进速度比常年快10至20倍，飞火、火旋风、火爆等异常现象频频发生，极易在短时间内形成大面积、高强度的森林火灾。此外，群众防火意识不高、用火习俗落后，历来有烧地埂、烧牧场、烧荒山荒地进行春耕生产用火的习惯，大部分地方烧香烧纸、燃放鞭炮、吸烟等屡禁不止，各种野外用火监管难，火灾隐患大幅度增加。还有，云南边境线长，且处于缅甸、老挝、越南3国的山火下风口，境外山火常常越过国境线，对我省森林构成威胁和危害。
（三）火灾扑救安全更难控制。一方面，我省94%的面积是山区，山高坡陡、沟壑纵横、地形复杂、风向多变，森林火灾历来难防、难救。在4年连旱的背景下，这种地貌特征带来的挑战就愈发突出。假若在组织指挥、队伍开进、扑救处置、开隔离带、紧急避险等环节上稍有不慎，就可能对林区群众和救灾队伍的人身安全构成严重威胁，甚至造成伤亡悲剧。另一方面，集体林权制度改革后，林农保护自有森林财产的积极性空前高涨，自防自救积极性很高，若组织不好、无序扑救，极易导致扑火伤亡事故发生。
（四）森防力量不足问题凸显。4年前，州（市）、县两级防火机构尚未完全理顺，高效指挥处置机制还没有建立健全。森警力量有限，森林航空消防规模小。县级专业扑火队力量严重不足，平均每人担当31000亩林地的防扑火任务，乡村应急队伍建设才刚刚起步，基层扑救力量相当薄弱。预警监测、林火阻隔等基础设施落后，瞭望台监测覆盖率、通信覆盖率不高。森林防火装备较差、储备少，特别是村一级的扑火物资储备基本是零状态，难以做到“早发现、早控制、早扑灭”和科学高效扑救。
二、抖擞精神大战旱魔，狠下功夫防火扑火
面对异常严峻的森林防火形势、空前压力，全省上下抖擞精神、狠下功夫，高度重视森林防火工作，采取了一系列扎实有效的措施，坚决打好防火扑火硬仗，做到了以最严的措施防火、以最快的速度灭火、以最小的损失护林，最大程度地降低了森林火灾发生的次数和森林火灾造成的损失。
（一）加强领导，建立“三线四人”责任制度。4年来，省委、省政府多次召开常委会议、常务会议、专题会议、座谈会议，专门研究部署森林防火工作，省政府每年都发布了《森林防火工作命令》，督促各地切实抓好森林防火工作。与此同时，狠抓行政领导负责制的工作核心不放松。加快建立健全政府负总责、林业主管部门担主责、森林防火指挥部成员单位各司其责的“三线”森林防火责任制，以及各级政府主要领导是第一责任人、分管领导是主要责任人、林业主管部门领导是重要责任人、单位领导是直接责任人的“四个责任人”制度。从2009年到2012年，全省各地层层签订森林防火责任状和责任书950多万份，追究失职人员责任3000多人。形成了政府负总责、各部门齐抓共管和各基层单位和个人，群防群治横向全覆盖、纵向抓落实的良好局面。其中，每年巡山防火的干部群众超过60万人，保证了森林防火工作的顺利开展。
（二）增加投入，构筑“四网合一”防火格局。4年来，在积极争取国家支持的基础上，我省始终坚持将森林防火资金按省、州、县三级同比例投入的要求纳入本级财政年度预算，有力推动了国家重点火险区综合治理、边境防火隔离带、预警监测系统、交通通信保障网升级改造及信息指挥系统工程等项目建设。从2009年到2012年，全省省、州、县三级累计投入森林防火经费10亿元，其中仅2012年就投入3.8亿元，是2008年1.35亿元的2.8倍；从2012年开始，省级森林防火专项经费增至3700万元，是2008年910万元的4倍。共建成骨干瞭望台736座、森林防火物资储备库340个；装备无线通信设备3.6万台、森林消防专用车1680辆、防扑火机具84万多件（套）；基本完成了146个县级以上森林防火指挥中心、302个森林火险气象监测站和火险因子采集站的建设任务。形成了预警监测网、指挥网、阻隔网、保障网“四网合一”的防火格局，极大地提升了防火减灾能力。
（三）加强队伍，建立“四支”强大扑火力量。4年来，全省上下按照健全稳定、高效精干、反应快捷、保障有力的总体要求，不断加大森林防火指挥组织机构和扑救队伍的建设力度。目前，全省共建立森林防火指挥部146个并配备了专职副指挥长，大部分乡镇和村（居）委会建立了森林防火组织；林火专职管理人员达1021名、护林员11万多名；组建了527支1.2万人的专业扑火队和2.2万支59万人的半专业、应急扑火队，形成了以武警森林部队、森林航空消防、地方专业扑火队为主力军，以驻军、武警、预备役部队、基层民兵组成的应急森林消防队为后备队的四支强大扑救力量，确保了我省的森林火灾扑救能够科学、安全、高效地开展。
（四）预防为主，建立“两手抓”有效防控体系。4年来，全省上下始终坚持“防范胜于救灾”的理念，既持续深入开展责任书入户、学校“五个一”、以案说法、手机短信、警示标牌、五彩旗、公益广告等“七大”宣传工程，又积极认真实施了计划烧除、林下割除、森林防火重点单位责任人公示、5项100%野外火源管理、火灾隐患限期整改、非行为能力人监护、巡山护林等重要举措。从2009年到2012年，共区划了500多个重点火险区，公示了400多个森林防火重点单位、1200多名责任人，设置森林防火检查站8100多个，落实无民事行为能力人或限制行为能力人的监护人近40多万人次，实名登记入山人员300多万人次。排查消除火灾隐患近2.2万处，收缴火种约40万个。形成了宣传教育和野外火源管理“两手抓”的防控体系，有效地控制了森林火情火灾的发生。
（五）科学扑救，建立“十四项”规范处置方式。4年来，全省上下紧紧围绕科学有序处置火灾的目标，在预警响应、应急值守、扑火装备、安全保障、物资储备、计划烧除、项目建设、边境隔离带建设等14个方面规范了处置方式。同时，积极推进省、州（市）、县（市、区）、乡（镇）四级自动化、数字化、网络化的森林防火办公系统，以及从省级到州（市）的可视化、灵敏化、协同化的扑火指挥机制管理系统。此外，积极推进依法治火，2012年3月，我省修订出台了《云南省森林防火条例》，森林防火工作朝着规范化、法制化方向迈出了一大步。形成了一套科学扑救、规范处置火灾的方式方法，使扑火救灾和应急处置工作能够做到“打早、打小、打了”。
（六）积极探索，建立“一种”火灾保险机制。自2010年开始，我省采取以财政投入为主、林业经营者适当承担的运行模式，启动实施了森林火灾保险工作，努力增强林业经营者抵御森林火灾风险能力。截至2012年，全省森林火灾政策性保险制度实现了全覆盖，共投保林地面积3.66亿亩，占全省林地总面积的98.6%；涉及林业经营者820余万户，占全省林农总户数的95%左右；先后理赔3400多万元，2491个林业经营者获得保险赔偿，保障了受灾林农的权益，有效降低了受灾损失。这一机制具有“两个全国之最、六个全国唯一”的显著特点。“两个全国之最”，即“保险费率全国最低，仅为1%，投保面积全国最大，有3.66亿亩林地参保”；“六个全国唯一”，即唯一引入经纪人代理服务的省、唯一实行公开招标采购的省、唯一提取防灾防损费的省、唯一设立奖励基金的省、唯一不设立免赔条款的省、唯一设立扑火人员意外死亡安置抚恤服务的省。更重要的是，这一机制产生了“政府得民心、林农得实惠、生态得保护、保险得发展”的好效果，得到了国家有关部门的充分肯定，被称为“云南模式”。
“功夫不负有心人”，严防死守防火扑火产生了重大效果。从2009年到2012年，全省共扑灭森林火灾1493起，年均火灾次数373起、年均受害森林面积2162公顷，与新中国成立以来的历史均值相比分别下降了83%、98%，火灾当日扑灭率一直保持在95%以上，与新中国成立以来的历史均值相比提高了10个百分点，取得了“两降一升”的好成绩，最大可能地保护了森林的丰富资源，最大程度地实现了林业促进农民增收、经济发展的重大价值，为全省抗旱保民生、保发展、保生态、夺丰收作出了重大贡献。2012年底，全省森林生态系统服务功能总价值稳定在1.48万亿元以上；全省林业产业总产值实现1587.49万亿元，比2008年增长295.7%，年均增长41.04%，占全省GDP15.4%；全省农民人均从林业中的收入由2008年的784元增加到1740元、增2.22倍，年均增长22%。
三、继承发扬宝贵经验，开创森防工作新局
在4年连旱的巨大压力下，我省森林防火工作取得了优异的成绩，积累了宝贵的经验。但必须清醒地看到，受全球气候变暖大环境的影响，高温、干旱、大风天气经常出现，连美国、法国、西班牙、葡萄牙等发达国家也相继爆发了森林火灾；而我省森林面积巨大、森林资源富集，关系富民强滇“云南梦”的实现，加之林情极为复杂、社会利益格局的深刻变化又带来新挑战。这决定了对森林防火工作仍然不能掉以轻心。目前和今后一段时期，全省上下必须在森林防火工作上，继续做到思想不松懈、领导不松手、工作不松劲、措施不松动，为保护森林资源、建设森林云南再立新功。
（一）进一步提高基层防控能力。4年的经验教训表明，森林防火工作的重点在林区、关键在基层。它是“木桶效应”中的短板，基层防火工作是否到位决定着预防工作的好坏，关系着火灾损失的大小，影响着人民群众的生命财产安全。要进一步加强基层森林防火指挥机构能力建设，认真落实基层森林防火责任制，通过实施责任书入户工程和责任奖惩制度，层层把地块责任、包片责任、管护责任、监管责任落实到林区经营单位和个人。积极引导、帮助广大林权所有者或经营者组建联防、联保、联控的森林防火组织，建立完善预防扑救森林火灾的村规民约、运行机制，形成群防群治的合力。积极组建乡（镇）、村（居）委会、村民小组三级应急扑火队，重点林区乡镇必须组建专业队并配备必要的机具、装备，使之成为实施火灾扑救的第一应急力量，一旦发现火情，保证第一时间出击，抓住打初发火的有利战机一举扑灭火灾。
（二）进一步提高科技防火能力。国内外的成功实践昭示，依靠科技进步、创新驱动，提高森林防火工作的科学化、机械化和信息化水平意义十分重大。要加强森林防火科研机构和人才队伍建设，开展森林防火理论研究，发挥森林防火专家咨询组的作用，不断提高森林防火科技和决策水平。积极推广灭火先进适用技术，配备大型机械设备、高压水泵和人员防护、紧急逃生等现代装备，降低扑火强度，提高灭火效率。认真组织进行符合云南实际的新实用技术、新灭火器具的研发和新信息指挥系统的开发运用。加强森林航空消防建设，扩大空中监测巡护范围和密度，着力增强地空配合和飞机空中直接灭火的效能，充分利用我省水资源丰富、山区小塘坝分布广泛，能够就近取水的优势，开展飞机吊桶洒水灭火。进一步开展人工增雨作业，在防火关键期有效降低森林火险等级，在扑火作战中发挥事半功倍的作用。
（三）进一步提高依法防火能力。综合分析火灾数据可知，我省98%的森林火灾是人为所致。究其深层次原因，又与法律约束不强、打击处理不够有力密切相关。要加大对林区非法用火的打击力度，切实按照“四个一律”的要求，严格处置林区野外违法违规用火者，即一律依法予以经济处罚或按《治安管理处罚法》予以行政拘留；公职人员一律开除公职；在场不加制止的领导一律撤职；野外用火引起森林火灾一律依法查办。加大森林火灾案件的查处力度，切实按照“四个不放过”的要求，严格追究相关违法人员的责任，即火灾事故原因不查清不放过；事故责任人得不到处理不放过；整改措施不落实不放过；教训不吸取不放过，形成对森林防火的高压态势，发挥“惩处一个、警示一片、稳定一方”的重要作用。
（四）进一步提高安全扑救能力。我省山高谷深状况决定，森林火灾的扑救难度大，容易发生人员伤亡。以人为本，把确保扑火人员安全放在森林火灾扑救工作的首位，是一条必须严格遵循的铁的纪律。要认真总结近年来全省防火扑火的经验教训，围绕确保人员安全和防大火救大灾的硬性要求，及时修订调整防扑火预案，使之操作性更强、更符合实际，并积极开展应急演练。认真落实森林消防队的防灭火物资、车辆机具、应急通信和后勤保障，全面提高安全保障和快速反应能力。始终突出安全防火和安全扑火两大主题，深入开展森林防火培训，做到横向到边、纵向到底，坚决杜绝因培训不及时、不到位造成扑火伤亡。严肃火场纪律，不得组织残疾人、未成年人等不适宜人员参加森林火灾扑救，确保不发生人员伤亡，坚决杜绝群死群伤事故。坚持专群结合、以专为主的原则，加强武警森林部队、森林航空消防、地方专业队建设，做到召之即来、来之能战、战之必胜。
