新华网编者按：西部大开发实施十年来，西部地区整体快速发展，但还有部分地区经济社会发展十分落后，百姓生活极度贫困，它们与东部甚至西部整体的差距没有缩小，云南省怒江州就是其中最典型的代表，在开发与保护的两难中，它陷入了“抱着金饭碗讨饭吃”的困境。专家认为，要啃掉怒江这样的“硬骨头”，西部大开发政策应从过去的整体推进转变为对特殊区域的重点扶持，核心是加大开发和保护力度，让这些地区在开发中保护，在保护中发展。
上篇:生活真苦出门真难保护环境真不易
“看天一条缝、看地一道沟、出门过溜索、种地像攀岩”，这是云南省怒江傈僳族自治州许多群众生产、生活的写照。位于云南西北部的怒江州由于生存发展环境恶劣和长期建设投入不足等原因，交通闭塞，经济社会发展十分落后，所辖的4个县均为“国家扶贫开发工作重点县”，近一半的农村人口还处于贫困之中，人地矛盾突出，生态环境极其脆弱。
交通不畅，出门过江靠溜索
记者驱车从怒江州府所在地六库镇出发，沿着怒江一路北行，多次看到当地百姓溜索而过。福贡县马吉乡旺基独村村民阿起说，她是过江来买盐的，如果不用溜索，要多走1个多小时。“我们大人过溜索很正常，但是小孩上学要单独溜索，还是很危险的。”
怒江州位于滇西边境，是“三江并流”世界自然遗产核心区域，以雄奇险峻的怒江大峡谷闻名于世，高黎贡山与碧罗雪山绵亘数百公里，既造就怒江大峡谷的壮美景观，也造成峡谷居民行路艰难。
“溜索”在一些景区被作为惊险刺激的旅游项目，而在怒江却成了一些老百姓生活的一部分，赶集、走亲戚、上学要溜索过江。
怒江州委书记段跃庆告诉《经济参考报》记者，由于怒江两岸的农民居住分散，且没有资金修桥，溜索便成了当地百姓最常用的交通工具。以前溜索是用竹篾或藤条编制而成，极不安全，现在政府用钢索代替竹索，并定期检查、更换，安全性大大提高。
溜索是怒江州交通基础设施建设滞后的一个缩影，据了解，目前怒江是一个没有机场、没有铁路、没有水运、没有高速公路的一个“四无”地区。
“现在从六库到省会昆明，开车大约要9小时，我们到省里开半天会，在路上来回要两天。”段跃庆说。
州府到省会不好走，州内的道路就更差了，记者所走的从福贡县到贡山独龙族怒族自治县的通县道路就十分狭窄，在一些地段当两车相遇的时候，一辆车得先靠边停住，等对面车过了才能再走。县到镇、到村的路就更难走了，通往福贡县石月亮乡利沙底村培朵小组的山路崎岖陡峭，在许多弯道，记者乘坐的越野车必须倒车一次才能通过。
怒江州交通局副局长赵润泽说，由于很多公路是建在半山腰上的，经常是“晴通雨不通”，而“三江”上大部分桥梁仅设计为人马吊桥，虽然两岸修了公路，但“通路不通车”的现象十分普遍。
据怒江州扶贫办统计，目前全州还有47.3%的行政村尚未通公路。
生活困苦，46%的农村人口贫困
45岁的恒有堂是怒江州福贡县石月亮乡利沙底村培朵小组的村民，至今未婚，和82岁的父亲住在两间小屋里。记者看到，他家的房子建在山坡上，搭在门口和山坡间的6根小树干成为两父子进出房屋的小“桥”，房墙是用竹篾编织而成，透风漏雨。
为了御寒，恒有堂在家里搭起了火堆。家里两盏电灯只有一盏能亮，一台黑白电视机也无法正常播放，屋顶的茅草也是在云南省实施“扶贫安居工程”后换成石棉瓦的。
《经济参考报》记者在怒江了解到，像恒有堂家这样贫困的家庭还有很多，甚至很多家庭更贫困。据怒江州扶贫办统计，全州人均收入低于1196元的贫困人口还有14.07万人，占农村总人口的46%，其中，96%以上的独龙族、90%以上的怒族、90%以上的傈僳族、89%以上的普米族群众还处于贫困之中。
据统计，2008年，怒江州城乡居民收入分别为8042元和1448元，不到全国平均水平的1/3和云南省平均水平的1/2。目前，全州还有61%的农业人口尚未解决安全用水问题，32%的自然村未通电，还有8.57万人需易地开发解决生存和发展问题，有2.5万户贫困农户还居住在茅草房、杈杈房内。
段跃庆说，西部大开发以来，虽然各级政府加大了对怒江的扶贫开发力度，但由于自然条件恶劣，扶贫开发投入资金有限，缺乏产业支撑等原因，怒江整体贫困的现象没有得到根本改变，脱贫的任务还十分艰巨。
生态破坏，4万多人仍生活在滑坡体下
《经济参考报》记者在怒江两岸看到，在陡峭的山坡上，一块块大小不等的耕地仿佛镶嵌在成片的山林植被中，外来的人形象地称之为“大字报”地。
怒江州委书记段跃庆告诉记者，怒江98%以上的面积是高山峡谷，坡度在25度以上的耕地占总耕地面积的76%，农民大多在陡峭的山坡上耕种，这就是为什么说“种地像攀岩”了。
“贫穷的怒江人民不得不把手伸向山林，造成山林被砍，水土流失严重，生态环境遭到较大破坏。”怒江州州长侯新华说。
“由于有限的耕地承载了过量的人口，为了吃饭，老百姓只有靠陡坡垦殖、广种薄收的方式来满足基本生存需要，造成了生态破坏，自然灾害频繁。”怒江州环保局局长侯新文说。据怒江州扶贫办统计，全州基本稳产农田只有40.2万亩，占总耕地面积的39.8%，人均不足1亩，水利化程度只有18%，人地矛盾十分突出。据怒江州环保局调查，全州现有657个滑坡、泥石流点，有4万多人因安全隐患急需搬迁。
另外由于农村能源结构单一，老百姓只有靠砍伐树木来满足基本的燃料需求，全州仅农村生活用柴量就达每年300万立方米。
“天然林保护工程实施以来，怒江州实行了最严格的政策，使得海拔2500米以上山顶区域的生态得到了完整的保护，2000米至2500米半山区的生态得到较好恢复，但加剧了2000米以下河谷地带的人类活动，河谷地带已经成为生态环境最恶劣的地区。”侯新文说。
怒江州委副书记李四明认为，虽然怒江坚持“生态立州”的发展思路，严格地执行天然林保护和退耕还林工程，但由于广大农村地区粗放型的生产方式尚未根本改变，造成资源浪费、破坏生态等现象时有发生。
中篇:“端着金碗讨饭吃”背后的三大矛盾
与怒江州整体的贫困形成鲜明对比的是其拥有丰富的水能、矿产和旅游资源“端着金碗讨饭吃”是怒江的客观写照，资源优势与发展滞后的极大反差形成了特殊的怒江发展问题，这一问题也折射出制约怒江发展的三大矛盾。
环保陷入“恶性循环”
怒江州拥有世界级的水电、矿产和旅游资源，已探明各种矿藏28种、280多个矿点，拥有占世界1/3的锌、1/6的铅。水能资源可开发装机容量达2000万千瓦以上，相当于一个三峡工程的发电规模。“东方大峡谷”闻名于世，旅游资源开发潜力巨大。
同时，怒江州地处“三江并流”世界自然遗产保护区腹地，全州自然保护区占国土面积达58.3%，环境保护任务十分艰巨。
怒江州州长侯新华说，水电、矿产一直被视为是对环境有较大危害的产业，因此，怒江对这两大优势资源的开发进展缓慢。
以水电开发为例，2003年国家发改委就规划在怒江干流上建设2库13级的水电站，但在一股强大的反对水电开发舆论压力下，计划被搁置，至今仍未启动。
矿产开发也同样遇阻，兰坪凤凰山铅锌矿是迄今为止国内已探明的最大铅锌矿床，探明铅、锌金属储量1547.61万吨，一期开发对当地经济发展、百姓增收、环境保护等均取得了良好的效果，二期开发相关准备工作于2006年启动，但相关部门出于环境保护等因素至今尚未批准。
“开发进展缓慢，非但没有达到保护环境的初衷，反而给环保增添了很大的压力。”侯新华说，丰富的资源不能用，老百姓贫穷的面貌无法改善，只能把手伸向山林，导致生态遭到破坏。
“贫困是破坏生态的根源。”怒江州环保局局长侯新文说，脆弱的生态环境承载了过量的人口，如果水电还不开发的话，怒江人民会越来越穷，生态也会越来越恶化。
“为了保护环境，怒江的优势资源不能开发，老百姓就不能摆脱贫困，就必须刀耕火种，造成环境的进一步恶化，怒江陷入了一个恶性循环。”侯新华说。
补偿过低令百姓生活困苦
怒江州从1998年开始相继推进天然林保护和退耕还林两大工程，全面停止了对天然林的商品性采伐，调减了木材生产计划和产量，压缩了自用木材采伐指标，将工作重点转入森林资源保护和公益林建设。
据怒江州林业局统计，经过10年的努力，截至2008年底，全州累计完成退耕还林54万亩，天保工程森林管护面积1263 .8万亩，占全州林业用地面积的70 .8%。
“实施天保工程和退耕还林后，森林资源得到有效保护，但由于天然林禁伐，地方财政收入和群众收入受到很大影响。”怒江州林业局副局长刘富泰说。
据统计，1997年森林禁伐前，木材收入占怒江州地方财政收入比重约30%，禁伐后，木材收入基本为0。怒江森林资源消耗量由1997年171 .39万立方米调减到现在的63 .41万立方米，商品材产量也从45 .21万立方米调减到0，调减幅度分别达到了63%和100%。
停止采伐后，由于相关补偿标准过低，农民利益也受到较大程度的损害。福贡县上帕镇腊竹底村村民迪路东告诉记者，由于不能砍树了，又没钱买煤炭，每年9月开始就要到江边捡一些上游冲下来的枯树枝准备过冬的柴火。
另外，为了保护生态环境，怒江州水电开发、矿产开发也基本处于停滞状态，老百姓至今依然过着十分贫穷的生活。
侯新华说，在国家尚未建立健全生态补偿机制的条件下，“有树不能砍、有山不能动、有水不能用”，怒江人民失去了生存和发展的依靠，保护义务远远超出了自身的承受能力。
投入不足让发展“捉襟见肘”
在水电、矿产两大优势资源因环保而开发困难的时候，怒江的旅游产业急需大力发展，但落后的交通斩断了怒江发展优势资源的最后一道希望。
“我是去旅游的，不是去受罪的。”重庆市民向宇对怒江大峡谷美丽的风景向往已久，但约10个小时的车程却令他望而却步。
侯新华说，怒江要发展旅游业，首先要解决以交通为代表的基础设施建设滞后的问题，但基础设施建设需要大量的资金，而怒江是典型的“吃饭财政”，根本没有资金投入到大型的基础设施建设中去。
侯新华说，现在国家和省里对地方的资金支持主要采取“资金跟着项目走”的形式，即有项目才会有资金，而两方面因素导致以怒江为代表的落后地区很难得到国家的资金支持：
一、在国家给予资金之前，地方先要进行大量的项目前期准备工作，这需要较大的前期投入，而极度贫困的地区连前期投入的资金都没有，因此连获取国家资金的条件都不具备。
二、项目资金往往是采取“中央投入一点，省里补助一点，地方自筹一点”的模式，要获得上级的项目资金，地方还得配套一笔，但怒江根本没有配套的资金，因此国家和省级的资金也成了“水中月、镜中花”了。
下篇:专家建议：建立西部大开发的“特区”
专家认为，改革开放之初，深圳经济特区的试点拉开了东部乃至全国经济快速发展的序幕。如今，在扶贫攻坚的关键时期，也需要对西部的特殊地区采取特殊的扶持政策，最好在西部也建设扶贫开发的“特区”，在税收、资金、土地、人才等多方面给予大力支持。
“硬骨头”需要特殊扶持政策
“纵向比，西部大开发十年来，怒江经济社会发展的变化是显著的，但是，怒江与全国和全省的发展差距不是在缩小，而是进一步拉大了。”怒江州委书记段跃庆说。
段跃庆认为，造成怒江与全国差距不断拉大的主要原因是政策的普遍性与地方经济社会发展的特殊性之间的矛盾。
西部大开发是针对西部地区的整体扶持政策，但西部地区地域广阔，发展阶段各不相同，发展层次也不一样，在西部大开发优惠政策中受益的程度也不一样，经济较好的地区受益较大，落后地区由于没有配套等原因，能争取的重要项目很少，得到国家扶持的机会也相对较少。
因此，十年来，成都、重庆等地区经济社会快速发展，而以怒江为代表的落后地区则在西部大开发中受益较小。
云南省西部开发办公室副主任刘绍鸿认为，十年来一些基础条件较好的地区已得到较快发展，剩下的都是一些基础条件差的“硬骨头”了，这些地方需要特殊的扶持政策才能摆脱贫困，才能发展。
比如在土地政策方面，中央从全国情况出发，近年来加强对土地资源的宏观调控和管理，但随着西部大开发战略的深入实施，西部落后地区经济社会逐渐发展，对建设用地的需求不断增加，建议国家适度放宽西部地区的土地利用政策。
打破以交通为代表的基础设施建设瓶颈
“要致富，先修路，西部极度贫穷落后地区要发展，首先要打破以交通为代表的基础设施建设滞后的瓶颈。”怒江州州长侯新华说。
目前西部的贫穷落后地区大多处于边远山区，交通等基础设施建设十分落后，严重制约了当地的发展。侯新华说：“只有交通解决了，才能带来人流，有了人流才有资金流，有了资金才能发展。”
怒江州内地形复杂，地处三山两谷之间，没有水路运输和铁路运输的条件，因此发展航空和公路成为怒江改善交通运输条件的必然选择。
侯新华希望民航总局和国家相关部门对怒江民用机场建设给予支持，争取早日立项，早日上马，早日建成通航。
对于公路交通，怒江确定了“对外通道等级化，乡村公路畅通化，三江桥梁便民化”的发展目标，大概需要资金150亿元，如果没有国家的支持，这也只能是“纸上谈兵”了。
开发保护急需实现良性互动
怒江拥有水能、矿产和旅游三大优势资源，但迫于环保等舆论压力，怒江干流的水电开发一直未获核准，矿产资源开发也举步维艰，旅游难以产业化，导致资源优势难以转化为经济优势。
段跃庆认为，要改变怒江“水富、矿强、景色美”的资源优势与“民穷、州弱、底子薄”之间极大的反差，就必须加大以水电为主的优势资源开发力度，同时做好环境保护工作。
怒江州环保局局长侯新文介绍，怒江正在开展水电产业循环经济的研究工作，力争形成“以林保水、以水发电、以电护林”的循环经济模式，走出一条符合怒江实际的开发与保护路子。
刘绍鸿说，目前西部欠发达地区大多是资源富集和环境保护的重点区域，这些地区应树立起科学的发展观，在开发中保护，在保护中发展。 （记者 赵大春 叶建平）
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